AUTOR: Ulises Gallardo A.

“La administración se descentraliza; el poder jamás”
A. Pinochet U.

INTRODUCCIÓN
El Contexto De La Transición
El objetivo de este trabajo es explorar los elementos teóricos propios del régimen post dictatorial en Chile, (también conocido como “de transición”, dirigido por la coalición política “Concertación de Partidos por la Democracia”), en el ámbito de la reorganización territorial y la descentralización de las funciones del Estado.
La transición chilena es un peculiar proceso histórico, en el cual la mayoría de la fuerzas políticas se pusieron de acuerdo para cerrar un período excepcional, la dictadura militar, abriendo paso a uno que sería de estabilidad democrática. El bloque político que asume el 11 de marzo de 1990, se presenta como portador de un proyecto de profundos cambios a la organización de la sociedad chilena, incluyendo una visión propia acerca de la organización del territorio y la participación de la población en ese proceso. Buscando alcanzar una mejor comprensión de esas propuestas y sus grados de cumplimiento, observaremos algunos factores que delimitan el contexto en que surge y se desarrolla.

Una Mirada Fugaz Al Mundo.
Desde el punto de vista del geógrafo, probablemente veríamos la segunda mitad del siglo veinte como un extenso proceso de reestructuración territorial del planeta. Después del fin de la Segunda Guerra Mundial, vemos constituirse dos entidades estatales gigantescas, con relativa unidad geográfica, y modelos de organización política y económica fuertemente diferenciados. El planeta entero se organiza como un espacio bipolar, en que estos dos bloques dominantes y opuestos se disputan la influencia, y los recursos, de los países y territorios que aún no controlan totalmente.
Estos países, definidos de diversas maneras, según las escuelas de análisis que consideremos, como “tercer mundo”, “países en vías de desarrollo” u otros, no son, sin embargo, objetos pasivos en esta llamada “Guerra Fría” de las grandes potencias. Los diversos grupos, sectores y clases sociales, en los distintos países de esta extensa periferia del mundo, se posicionan en relación a las superpotencias, las toman como referencias en la lucha política interna o tratan de aprovechar ese enfrentamiento para mejor negociar su inserción en el sistema global.
Durante la última década del siglo XX, sin embargo, asistimos a la debacle del campo socialista y al aparente triunfo espectacular del campo del capitalismo. Pero esta supremacía del campo “occidental”, como sus representantes gustaban de llamarse, no trajo consigo la extensión uniforme por el planeta de las formas de vida y desarrollo que caracterizan a sus países centrales. Por el contrario, dejó al descubierto conflictos y tendencias que la tensión bipolar había mantenido ocultos o aplastados.
Potencias regionales de segundo orden trataron de extender su influencia y su dominio, y movimientos nacionalistas de recuperar sus territorios, principalmente en los espacios dejados por la desaparecida Unión Soviética; en buena medida, estos intentos desembocaron en conflictos armados de diversas magnitudes, que hasta hoy acumulan millones de muertos en la búsqueda de nuevos equilibrios aún no logrados. En otros lugares, alianzas y acuerdos regionales comenzaron a constituirse para mejor negociar su participación en lo que se comenzó a llamar el “Nuevo Orden Mundial”; se consolida la Unión Europea, se avanza a grandes pasos en la constitución del MERCOSUR y la Unión Africana.
Al interior de los países el efecto de este cambio fue más notorio. Sectores enteros de la sociedad perdieron sus puntos de referencia políticos e ideológicos, debiendo además cargar con el estigma de una derrota que, en estricto rigor, no era de ellos ni de sus proyectos. En el mundo, así como al interior de cada estado en particular, el modelo que se impone es el del sector más conservador y agresivo de la potencia hegemónica, los Estados Unidos de Norteamérica. Este proyecto, conocido generalmente como “Neoliberalismo” y contenido en el llamado “Consenso de Washington”(a), descansaba en diez medidas , que producirían una transformación política, económica, incluso cultural, en todo el planeta, cuyas consecuencias finales aún no logramos vislumbrar.
Aparentemente simples y lógicas, las diez exigencias que el nuevo modelo, a través del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional impusieron a los países de la periferia, se podrían resumir en tres líneas de desarrollo: La reducción del tamaño del aparato estatal, definido a priori en todos estos países como hipertrofiado, para pagar la enorme deuda externa acumulada durante el anterior período; la apertura total al comercio internacional, mediante la eliminación de impuestos y aranceles a la circulación de capitales y mercancías; por último, la flexibilización de la legislación interna, para abrir campo al libre juego del mercado, eliminando toda legislación que protegiera sectores sociales o económicos de la acción de la empresa privada.
Aplicado con diversos grados de rigor en toda la periferia pobre del mundo, esta receta alteró profundamente la construcción territorial del planeta. Se pasó de un modelo de “industrialización y sustitución de importaciones”, con creación de polos de desarrollo regionales y locales, que definían diversos niveles de supuesta progresión, desde el atraso hacia el desarrollo, a un modelo de “explotación de ventajas comparativas”. En éste se rompe esta estructuración espacial y se diluye el rol del Estado como organizador de la economía; Grandes conglomerados transnacionales, basados y respaldados en los países centrales, dividen sus procesos productivos en múltiples fases que se ejecutan en diversos lugares del planeta, buscando una apropiación y explotación más directa de los recursos locales, ya sea materias primas o mano de obra barata. Son como gigantescas naves pesqueras recorriendo un océano global de pequeñas localidades, que además compiten entre sí para atraer la supuesta bendición de la “inversión extranjera”, que debería sacarlos del atraso y permitirles alcanzar el ansiado desarrollo.
A los estados de la periferia sólo les queda velar por la mantención de las “ventajas comparativas” locales, creando la legislación y la infraestructura necesarias, así como las condiciones jurídicas y de orden interno, para que nada venga a alterar la fluidez de los intercambios.

Los sucesivos territorios chilenos.
Nuestro país, aunque encerrado entre desierto y cordillera y eternamente de espaldas al mar, no logró, sin embargo, aislarse de todos estos eventos ocurridos en el mundo. Casi al mismo tiempo que las grandes potencias de la época se lanzaban en un conflicto global, destinado a redefinir los territorios de cada una, la Segunda Guerra Mundial, en Chile se lanzaba un programa nacional de industrialización, que se esperaba nos permitiría sustituir importaciones, romper con la dependencia y avanzar hacia el desarrollo. Se instituía la CORFO (Corporación de Fomento de la Producción), y se creaban grandes conglomerados, como la Empresa Nacional de Electricidad, la Empresa Nacional del Petróleo, la Empresa Portuaria de Chile, la Compañía de Acero del Pacífico, entre otras.
En el país se definieron varios polos de desarrollo regional, hacia los que confluirían los recursos materiales y humanos de la región, y en los cuales se concentraría la inversión estatal e, idealmente, también la privada. Este amplio proyecto no fue acompañado en su momento de modificaciones de la estructura estatal, aunque implicaba una alteración importante de la configuración territorial del país. Como sabemos, este proyecto no logró los resultados que se propuso; ni la industrialización se sostuvo en el tiempo, ni se logró el fortalecimiento y autonomía de las regiones, ni mucho menos se avanzó hacia el desarrollo tal como se concebía en ese momento.
Después de sucesivos intentos de construir una salida para una crisis que parecía instalada de forma permanente en la economía y la sociedad chilena, producto de presiones internacionales, pero sobre todo de las crecientes expectativas y exigencias de los diversos sectores sociales y políticos internos, se llegó a un punto de quiebre, con la instauración del régimen dictatorial militar.
El golpe militar coincidía en el tiempo con la búsqueda, por parte de los grandes conglomerados económicos mundiales y las potencias estatales sobre las que se sustentan, de la imposición de un nuevo modelo de acumulación capitalista. En éste, la idea misma de avanzar hacia el desarrollo mediante la repetición del modelo de industrialización que tan bien había funcionado para los países centrales, es desechada, en provecho de la vieja noción ricardiana(b) de las “ventajas comparativas”; o sea, el camino para los países pobres pasa por exportar los recursos que posee y dejar a los que ya tienen industrias el trabajo de elaborarlos.
Este contexto nos permite distinguir, en el proyecto político y económico que se va construyendo al alero de la brutalidad uniformada, una serie de diversos objetivos: En primer lugar, la adecuación, propuesta por el grupo de economistas formado entre la Universidad Católica y la de Chicago, de la estructura económica chilena a este nuevo modelo; pero esto implicaba también la imposición de este proyecto, con todos los costos y resistencias que eran de prever, sobre la fracción de capitalistas que había acumulado su riqueza sobre el modelo de industrialización por sustitución de importaciones.
Aunque, sin duda, el más urgente y evidente era lograr a cualquier costo la derrota y el repliegue del movimiento popular, que en las últimas décadas venía en un alza constante de sus niveles de organización y movilización, llegando incluso a cuestionar las estructuras básicas de poder de la formación social chilena. Mientras este sector del país dispusiera de una parte importante de la riqueza nacional, en forma de ingresos netos y otros beneficios (Como educación, salud, vivienda, vacaciones, etc.), junto con la capacidad de defenderlos y ampliarlos, a través de sindicatos, partidos y otras organizaciones propias, no se podría avanzar en la “modernización”. Así, junto a otras explicaciones para la extrema violencia aplicada a la sociedad chilena a partir del 11 de septiembre de 1973, la central es que fue una decisión racional, basada en un cálculo de costos y necesidades de la acumulación del capital. Era un golpe de una fracción de la burguesía de este país contra el pueblo anticapitalista, pero también contra los demás sectores de su propia clase, que debían entender los costos que podía tener una oposición demasiado decidida al nuevo proyecto. Aún así, fue una época en que se pudo ver banqueros e industriales en la cárcel y pacíficos dirigentes demócrata-cristianos entre los miles de exiliados de izquierda.
Desde el punto de vista de la estructura del estado, la adecuación a las nuevas condiciones económicas internacionales se plasmó en el proyecto de regionalización del país impuesto por la dictadura, en base al proyecto presentado a la Junta Militar por el general Julio Canessa, en su condición de presidente de la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, en abril de 1974(c).
Allí, con una mezcla de demagogia política (La tan mencionada hipertrofia burocrática del Estado, la necesidad de hacerlo ágil y eficiente) y retórica militar (Necesidades estratégicas, teatros de operaciones, perspectiva de conflicto), se imponía una estructura estatal compuesta por trece regiones, que fue la que recibió la Concertación de Partidos por la Democracia en el momento que se hace cargo del gobierno post dictatorial. En ella podemos ver que desaparece la noción de polos de desarrollo y cualquier referencia a la industrialización; si se mantiene la noción de “lugares centrales” en cada región, es sólo con la finalidad de prestar servicios a las zonas aledañas. Se pone el acento en la explotación eficiente de los recursos locales, como si no hubiera instancias intermedias entre éste ámbito y algún proyecto de desarrollo económico nacional; los únicos objetivos comunes que se plantean son sólo vagas referencias a alguna forma de desarrollo y a “los objetivos superiores de la región y el país”
Entendiendo que esta propuesta, en sus detalles, será analizada en otros trabajos, pasaremos aquí directamente a las propuestas y realidades que, en materias de regionalización, nos ofrece el prolongado régimen concertacionista. En términos generales, podríamos decir que conviven actualmente en él dos tendencias principales en materia de descentralización administrativa del Estado: Una de marcado carácter economicista, a la que implícitamente adscribía también la regionalización militar, en que el énfasis está puesto en la creación de condiciones para la explotación “eficiente” de los recursos locales y el envío de la producción a los países de elaboración o consumo; en gran medida está dirigida desde el exterior, a través de la manipulación de créditos y préstamos de instituciones internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y se inscribe en las grandes tendencias a la globalización y transnacionalización de la economía.
Otra tendencia, que ha sido llamada de “descentralización democratizante”, vinculada a procesos de redemocratización del conjunto de la sociedad, en los que se trata de “…impulsar sin ambigüedades la participación extendida de la población en la discusión y resolución de los problemas nacionales sectoriales y regionales”(d). En concreto, lo que se plantea una descentralización de este tipo es una redistribución del poder, en la línea de una serie de reformas, aspiraciones o demandas que surgen como consecuencia de la llamada globalización de la economía. Estas surgen básicamente del reconocimiento de la pérdida de exclusividad de los Estados-nación tradicionales para constituirse como los únicos representantes legítimos de sociedades homogéneas y estables; una tendencia impulsada desde arriba, por la evidente ventaja para los grandes conglomerados económicos de tratar directamente con una pequeña comunidad local, pero también desde abajo, ya que no puede negarse la fuerza y legitimidad de aspiraciones largo tiempo contenidas por el paradigma del estado unificador y uniformador; es el caso de los pueblos originarios de América o las comunidades tradicionales en Europa y otros lugares del mundo.
Sin embargo, ésta es sólo una tendencia más en un período en que la discusión acerca de las formas de organización de una sociedad planetaria en acelerado cambio recién comienza a encontrar su camino. Ante ellas se alzan resistencias de todo tipo, desde el simple cálculo electoral hasta razones de índole filosófica. En el caso chileno, la noción de un estado central homogéneo parece estar enraizada en los más amplios sectores políticos y sociales. A comenzar por los más conservadores, que se atienen aún a la fórmula portaliana: “Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo y así enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el gobierno completamente liberal, libre y lleno de ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos. Esto es lo que yo pienso y todo hombre de mediano criterio pensará igual” (e). Por supuesto, siendo esos “modelos de virtud y patriotismo” también representantes de los más poderosos intereses de la sociedad, el momento del traspaso del poder al “gobierno completamente liberal” jamás llega.
Pero no sólo desde ese lado surge la noción de la sociedad y el Estado homogéneos. También de sectores de izquierda, que aún conciben los procesos políticos exclusivamente enmarcados en un proyecto nacional, conducido por un partido de vanguardia, que resume en si los intereses y reivindicaciones de amplios sectores, traducidos en una línea política única, elaborada por la máxima dirección para ser aplicada ”en todos los frentes”.
Esto ha llevado a impulsar procesos de regionalización o descentralización “a la chilena”, o sea, diciendo una cosa, pero haciéndola sólo en parte, “un poquito” o algo parecido, pero sin cumplir con lo esencial de lo proyectado. Ya en la Constitución de 1925 se plantea la existencia de Asambleas Provinciales electas para asesorar al Intendente, que, entonces como ahora, es representante directo del Presidente de la República. Sin embargo, la ley que debía determinar las modalidades de elección y atribuciones de las Asambleas Provinciales nunca se dictó (f).
El intento más logrado de regionalización es el ya citado proyecto de la dictadura pinochetista; sin embargo, limitado a objetivos de interés de las nuevas formas de explotación económica, y sin la menor posibilidad de transferir a las regiones cuotas de democracia y participación ciudadana que se negaban al conjunto del país, los mayores símbolos de la intención militar serán la Carretera Austral y el feísimo edificio del Congreso en Valparaíso.
En cuanto a las propuestas propiamente concertacionistas, el Presidente Patricio Aylwin señaló, con motivo de la promulgación de la LOCGAR (g): “…El gobierno regional sigue residiendo en el Intendente, puesto que Chile es un Estado unitario, pero la administración de la región se ejerce por el Intendente en conjunto con el Consejo Regional” (h). Es decir, el gobierno regional, la capacidad úlima de decisión, el poder indivisible, sigue residiendo en el representante personal del presidente; sólo se descentraliza la adminstración, o sea, el papeleo y la gestión corriente.
El año 2001, una estudiosa del tema, destacada al punto que hoy ha sido llamada a aplicar sus conocimientos desde la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior, llegaba a las mismas conclusiones: “Los obstáculos a la descentralización se derivan de características históricas del aparato público, donde se destacan la tradición centralista; una cultura organizacional que prioriza los procedimientos y la legalidad sobre los resultados; la búsqueda de soluciones nacionales únicas y estandarizadas para problemas diversos y complejos ; la subordinación de las decisiones de cada sector a la asignación presupuestaria de la Dirección de Presupuestos; y dificultades de coordinación intersectorial y en el trabajo en equipo. [...] Por último, no se observa en la política de descentralización una preocupación por pasar desde el ámbito institucional al societal y por estimular el encuentro entre ambos estimulando las capacidades endógenas de desarrollo”(i) .
Por último, aunque no menos importantes, debemos tomar en cuenta los recelos que provoca, en senadores y diputados, cualquier traspaso de poder a organismos y representantes regionales, que podrían enfrentarlos desde una suma de votos igual o mayor que a de ellos .
El problema central parece ser, como siempre ha sido en política, el problema del poder. Al parecer es de su esencia misma el que nadie que lo tenga esté dispuesto a compartirlo o delegarlo por su propia voluntad, y que la única manera de tenerlo es tomándolo de quien lo tiene. Esta discusión ha sido una de las más prolongadas y sangrientas polémicas del siglo XX y pareciera que seguirá acompañándonos en el XXI.
Por eso que no bastan los planes y las medidas administrativas, por bien ejecutadas que sean o por buenas intenciones que tengan sus impulsores. Porque esencialmente la descentralización de la estructura estatal, y la constitución de regiones con ciertos niveles de autonomía, es un asunto de relaciones entre grupos y comunidades humanas; si estas no están constituidas, poca conciencia tendrán de sus derechos y necesidades y menos posibilidades aún de presionar para obtenerlos. Si no hay una comunidad local o regional frente al poder central del Estado, que exija y esté en condiciones de tomar una parte del poder para sí, es difícil que este se plantee seriamente desconcentrar su poder o sus capacidades.

NOTAS.
(a). El Consenso de Washington fue formulado originalmente por John Williamson en un documento de noviembre de 1989 (“What Washington Means by Policy Reform” que puede traducirse como “Lo que Washington quiere decir por reformas políticas”). Fue elaborado como documento de trabajo para una conferencia organizada por el Institute for International Economics, al que pertenece Williamson.
El propio Williamson cuenta que en ese histórico borrador, incluyó “una lista de diez políticas que yo pensaba eran más o menos aceptadas por todo el mundo en Washington y lo titulé el Consenso de Washington”. Originalmente ese paquete de medidas económicas estaba pensado para los países de América Latina, pero con los años se convirtió en un programa general.
1. Disciplina fiscal
2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público
3. Reforma Impositiva
4. Liberalización de las tasas de interés
5. Una tasa de cambio competitiva
6. Liberalización del comercio internacional (trade liberalization)
7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas
8. Privatización
9. Desregulación
10. Derechos de propiedad
Hay que puntualizar que por “Washington”, Williamson entendía el complejo político-económico-intelectual que tiene sede en Washington: los organismos financieros internacionales (FMI, BM), el Congreso de los EEUU, la Reserva Federal, los altos cargos de la Administración y los institutos de expertos (think tanks) económicos. (Fuente: Wikipedia)
(b). David Ricardo (1772-1823) formuló esta teoría a principios del siglo XIX en su libro “Principios de Economía Política y Tributación”
(c). 2ª exposición CONARA, Abril 1974
(d). Sergio Boisier, Revista Paraguaya De Sociología, 1991
(e). “Carta de Portales a su amigo Cea”, Lima, marzo de 1822
(f). Constitución de 1925, “Administración Provincial”, Artículos 94 a 100.
(g). LOGCAR: Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
(h). discurso en Concepción (05/11/92), citado por Sergio Boisier en “El imbunche” en la política del estado chileno: una visión crítica de la descentralización territorial y política. la dialéctica descentralizadora, el lenguaje social y la cultura chilena., 2007
(i). Serrano C., “Inversión pública y gestión regional”, 2001, en Dagmar Racynski y C. Serrano: Descentralización. Nudos críticos, 2001, CIEPLAN/Asesorías para el desarrollo, Santiago de Chile, citado por Sergio Boisier. Op.cit.